Propriétés à vocation special dans un marché restraint – Révision de l’évaluation
Évaluation immobilière au Canada
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L’obligation juridique de rendre une opinion sur la valeur marchande (p. ex. : l’évaluation des biens immobiliers) dans un marché restreint représente un défi de taille pour les évaluateurs qui doivent travailler avec des propriétés à vocation spéciale. S’il n’existe aucun vendeur ou acheteur, sur quelle base peut-on fonder une opinion de la valeur marchande?
Jusqu’en 2004, la réponse était claire dans l’ensemble du Canada : le propriétaire d’une propriété à vocation spéciale dans un marché restreint était considéré comme un acheteur potentiel et le montant qu’il devait payer pour remplacer la propriété pouvait être considéré comme une mesure de la valeur marchande. En 2004, dans la cause Southam Inc. c. Surrey/White Rock Assessor, Région no 14, 2004 BCCA 245 [Southam], la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a décidé que, lorsqu’il n’existe aucun marché de vendeurs ou d’acheteurs, la confiance donnée au montant qu’un propriétaire devra payer ne représente que la valeur subjective établie par le propriétaire actuel et viole ainsi la proscription de la « valeur pour le propriétaire » présente dans les lois encadrant l’évaluation. Southam énonce que la valeur du marché doit être établie en fonction de l’utilisation alternative la plus probable, lorsque celle-ci propose des paramètres démontrables pour un marché d’acheteurs et de vendeurs. Au début de 2016, la décision de la Cour d’appel rendue dans Assessor of Area #01 – Capital c. Nav Canada, 2016 BCCA 71 [Nav Canada] vient infirmer Southam et rétablit la position qui existait avant Southam.
Directive d’évaluation
Dans la troisième édition canadienne de The Appraisal of Real Estate (L’évaluation immobilière), on trouve la ligne directrice suivante à la page 2.13 :
Les propriétés appartenant à un marché restreint peuvent être évaluées en fonction de l’utilisation prévue ou de l’utilisation alternative la plus probable. En raison de marchés relativement petits et de la longue exposition nécessaire pour vendre ces propriétés, il peut n’y avoir qu’un nombre limité de critères probants pour soutenir une opinion sur une valeur marchande fondée sur l’utilisation prévue (…).
Si la spécialisation d’une propriété est telle qu’il n’existe pas de marché démontrable, mais que son utilisation est viable et susceptible de se poursuivre, l’évaluateur peut rendre un avis portant sur la valeur d’utilisation, si le mandat permet qu’un type de valeur différent de la valeur du marché puisse être utilisée. Une telle estimation ne doit pas être confondue avec une opinion sur la valeur marchande. S’il est impossible de déterminer un marché ou si les données du marché ne sont pas disponibles, l’évaluateur ne peut pas présenter une opinion sur la valeur marchande et il doit l’indiquer dans son rapport d’évaluation. Toutefois, il est possible que la présentation d’une opinion sur la valeur marchande devienne nécessaire pour des raisons juridiques. Dans ces situations, l’évaluateur qui doit se conformer à cette exigence doit se fier à son jugement personnel et sur tout élément probant qui pourrait provenir du marché1 (…)
Nav Canada nous fournit-il les bases nécessaires pour obtenir la valeur marchande des propriétés à vocation spéciale dans un marché restreint? Dans l’affirmative, cette option est-elle plus attirante que Southam qui préconise l’évaluation en fonction d’une utilisation alternative?
Évaluation immobilière pour des questions d’impôts fonciers
Alors qu’une évaluation immobilière selon la valeur comporte une obligation légale de déterminer la valeur de marché, aucune clause conditionnelle limitative n’est présente dans les cas où un marché démontrable est présent.2
Jusqu’au début du 21e siècle, la cause Montréal c. Sun Life Assurance Co. of Canada, [1952] 2 D.L.R. 81 (J.C.P.C.) [Sun Life] et les cas subséquents à Sun Life ont permis que le propriétaire d’une propriété à vocation spéciale puisse être considéré comme l’acheteur potentiel et que le montant qu’il devrait payer pour remplacer la propriété puisse être utilisé comme mesure pour la valeur marchande. À ce moment, l’utilisation de l’approche « du coût » pour déterminer la valeur marchande recevait l’approbation des tribunaux.3
En 2004, l’efficacité de l’approche « du coût » pour évaluer les propriétés à vocation spéciale dans un marché restreint a été remise en question par Southam4. Le tribunal a conclu que la valeur marchande doit être fondée sur le concept de l’« utilisation optimale ».
À l’alinéa 22 de Southam, la juge Levine de la Cour d’appel, déclare ce qui suit :
[22] Il me semble que, si le propriétaire est considéré comme un acheteur potentiel, il doit y avoir au moins un autre acheteur potentiel pour l’utilisation prévue. Autrement, il ne peut y avoir d’offre concurrentielle et aucun marché. C’est le cas ici : il n’existe pas de marché autre que celui de l’actuel propriétaire pour l’utilisation prévue de la propriété. Par conséquent, la détermination de la valeur marchande de la propriété sur la base de son utilisation actuelle conduit inévitablement à la détermination de la valeur de l’utilisation actuelle du propriétaire, et non pas la valeur marchande.
La Cour suprême du Canada a rejeté la demande en autorisation d’interjeter appel pour Southam.
En rétrospective, Southam n’a pas généré la direction à laquelle plusieurs membres de la communauté des évaluateurs s’attendaient. Les appréciations subséquentes des tribunaux sur Southam ont eu une portée inégale. Elles ont eu une grande influence pour les évaluateurs de Terre-Neuve-et-Labrador, mais n’ont généré que peu d’intérêt dans les autres provinces et territoires au Canada. Cependant, en 2012, Nav Canada a lancé des appels pour l’évaluation de ses tours de contrôle aérien dans les aéroports en Colombie-Britannique; les évaluations devaient être réalisées en fonction de propriétés à vocation spéciale dans un marché restreint, d’une part, et en se fondant sur l’utilisation restreinte dictée par les accords d’exploitation avec le gouvernement fédéral.
En lien à Nav Canada, le British Columbia Property Assessment Appeal Board et la Cour suprême de la Colombie-Britannique ont cru qu’ils étaient limités par Southam et réduits à établir les évaluations à une somme nominale. L’évaluateur en a appelé à la Cour d’appel de la Colombie-Britannique. Le juge en chef Bauman a défini l’enjeu de la manière suivante : « Comment une partie peut-elle donner une valeur à des propriétés et aux améliorations pour les besoins d’une évaluation lorsque cette propriété est prévue pour un seul besoin, entier et unique, qu’aucun marché ne peut être déterminé et qu’elle sera utilisée par un monopole à une fin particulière? »
Toujours en lien à Nav Canada, la Cour d’appel se prononce sur une valeur marchande fondée sur l’hypothèse d’un prix d’achat négocié par un vendeur qui n’est pas obligé de vendre la propriété et un acheteur qui n’est pas obligé de l’acheter, et sur la reconnaissance, dans Sun Life, que cette démarche pourrait ne pas être possible dans certaines circonstances uniques et exceptionnelles. Dans de telles circonstances, d’autres moyens sont nécessaires pour déterminer la valeur marchande, notamment en tenant compte du coût de remplacement déprécié. Dans l’affaire de Nav Canada, la Cour d’appel a jugé que le jugement Southam était erroné parce qu’il ne respectait pas le passage suivant de l’ordonnance Sun Life, à la page 90 :
Vos Seigneuries seront d’accord pour dire que, lorsqu’aucune vente n’est envisagée et que toute vente deviendrait une entreprise difficile, ce qui a été appelé le marchandage du marché ne représente pas un élément important si aucune conséquence n’en découle, mais que néanmoins, le but ultime est d’établir la valeur d’échange de la propriété, soit le prix auquel elle peut se vendre. Pour parvenir à sa décision, le Tribunal désigné doit tenir compte du montant que l’acheteur serait prêt à investir, mais aussi de la somme pour laquelle le propriétaire accepterait de vendre. Comme les autorités l’ont souligné, le meilleur moyen pour déterminer cette somme est d’évaluer combien l’un des acheteurs potentiels serait prêt à payer pour obtenir la propriété ou quelle serait la dépense encourue par le propriétaire pour remplacer l’édifice qui fait l’objet d’une évaluation. Toutefois, le propriétaire doit être considéré comme un autre acheteur et le prix qu’il donnerait ne doit pas être calculé en fonction de la valeur subjective qu’il attribue à la propriété, mais en se fondant sur des principes ordinaires, à savoir, la somme qu’il serait prêt à payer s’il entrait dans un marché pour acquérir un bâtiment qui répond à ses besoins, ou ce qu’il serait prêt à dépenser pour remplacer le bâtiment qui doit être évalué.
Dans sa décision relative à Nav Canada, le juge en chef Bauman a noté que le but ultime est de trouver la valeur d’échange de la propriété et que, lorsqu’il n’y a pas d’acheteur et de vendeur, on doit tenir compte du montant que le propriétaire devrait payer pour acquérir une telle propriété; il faut considérer ce que le propriétaire devrait payer pour remplacer le bâtiment qui fait l’objet d’une évaluation. Le tribunal a clairement énoncé que, là où il n’y a pas d’acheteur et de vendeur, l’évaluateur doit créer des hypothèses de marchés concurrentiels. Il faut se poser la question : « qu’arriverait-il s’il y avait un acheteur et un vendeur? » Il faut par contre éviter les éléments subjectifs qui seraient considérés comme une « valeur pour le propriétaire ». Le juge en chef Bauman a par la suite étudié la jurisprudence subséquente à Sun Life pour affirmer que la valeur marchande doit être déterminée en positionnant le propriétaire actuel comme un acheteur potentiel ou en estimant ce que le propriétaire actuel devrait payer pour remplacer la propriété qui est évaluée.
La Cour d’appel de la Colombie-Britannique a reçu l’appel de l’évaluateur sur la base que le jugement Southam a été rendu à tort et que Sun Life représente l’autorité contraignante. L’affaire a été renvoyée à la Commission afin de réexaminer les éléments de preuve à la lumière de la restauration de Sun Life et pour déterminer les effets qu’une utilisation restreinte pourrait avoir sur la valeur marchande.
Southam ou Nav Canada?
L’approche Southam est-elle plus défendable que l’approche Sun Life? Avec l’approche Southam, il est peu probable que la valeur marchande puisse être déterminée parce que l’accent est mis sur ce qu’un acheteur accepterait de payer pour faire une utilisation différente de la propriété sans se préoccuper du prix pour lequel le vendeur accepterait de vendre la propriété. Par ailleurs, l’accent que met Southam sur l’utilisation optimale de la propriété – qui constitue la pierre angulaire de la valeur marchande – est un concept axé sur le marché. Sans un marché d’acheteurs et de vendeurs pour une propriété destinée à une fin particulière, toute autre méthode d’évaluation mènera presque certainement à une approximation de la valeur marchande plutôt qu’à une conclusion provenant directement de données obtenues à partir du marché.
La fiscalité devient un enjeu dans le choix entre l’approche Southam et l’approche Sun Life. L’approche Southam permet aux propriétaires et aux occupants d’installations valant plusieurs millions de dollars de réduire leur évaluation foncière à des montants nominaux, ce qui bien sûr réduit la charge fiscale destinée aux besoins de la communauté à des sommes également nominales. Comme nous l’avons vu avec l’exemple de la Colombie-Britannique, ce résultat ne satisfait pas toujours les divers paliers de gouvernement ou les différents secteurs d’une communauté qui ne possèdent pas une propriété à vocation spéciale dans un marché restreint. Par ailleurs, si le système d’évaluation doit être fondé sur la valeur, les entités qui sont des « extensions logiques » de ce système peuvent-elles être autorisées à jouer le même match sans respecter les mêmes règles?
Vous devez garder certains éléments à l’esprit en ce qui concerne Nav Canada :
- L’appel portait tout autant sur les conséquences d’une évaluation des possibilités d’utilisation restreintes que sur la méthodologie d’évaluation. Nous reviendrons bientôt sur ce sujet.
- L’ordonnance est limitée aux situations qui comportent une obligation légale d’établir la valeur marchande, peu importe la présence d’éléments probants pour établir cette valeur.
- Une exception juridictionnelle sera probablement exigée pour le rapport d’évaluation.
- Les lois en vigueur selon la région peuvent altérer les exigences d’évaluation. Il sera intéressant de voir ce que différentes juridictions du Canada feront de l’ordonnance Nav Canada.
Références
- The Appraisal of Real Estate (3e édition canadienne), page 2.13.
- Consultez par exemple l’Assessment Act, RSBC 1996 ch. 20, section 19.
- Sun Life, Office Specialty, Golden Eagle, Crown Forest.
- Southam.
Le présent article veut susciter la discussion. Il ne devrait pas être considéré à titre de conseil juridique. Les questions que soulève l’article dans des circonstances particulières devraient être adressées à des gens de loi et des évaluateurs praticiens qualifié.