Défis immobiliers en lien avec l’un des plus grands projets d’infrastructure de l’histoire récente d’Ottawa
Évaluation immobilière au Canada
Rechercher dans la bibliothèque en ligne
Par Gordon E. McNair, AACI, P. App., SR/WA. Gordon est le Directeur du Bureau des partenariats et du développement en immobilier de la Ville d’Ottawa, et le Secrétaire et Président de la Société d’aménagement des terrains communautaires d’Ottawa.
En décembre 2012, le Conseil municipal de la Ville d’Ottawa a accordé le contrat pour concevoir, construire, financer et entretenir la première étape du Réseau de train léger sur rail d’Ottawa – la ligne de la Confédération – au Groupe de Transit Rideau (RTG).
Évaluée à 2,13 milliards de dollars, la ligne de la Confédération (www.confederationline.ca) s’avère le projet d’infrastructure le plus important de la ville d’Ottawa depuis la construction du canal Rideau. Lorsqu’elle sera terminée et qu’elle fonctionnera en 2018, la ligne de la Confédération fournira un service de transport rapide et de haute qualité à partir du centre à usages multiples/centre d’emploi de Tunney’s Pasture dans l’ouest jusqu’au Centre à usages mixtes/centre d’emploi de la station Blair dans l’est. Ce réseau de train léger (RTL) de 12,5 km et de 13-stations comprend un tunnel de 2,5 km pour pallier le problème d’embouteillage d’autobus de plus en plus grave au centre-ville qui ralentit le service et qui met au défi la fiabilité du système de transport en commun de la Ville.
Le projet fait partie des objectifs à long terme en matière de croissance intelligente de la Ville présentés dans le plan officiel, le plan directeur des transports et le plan directeur de l’infrastructure. Ensemble, ces plans prévoient la création de quartiers denses et à usages mixtes entourant les stations de la ligne de la Confédération.
Cet article examine les défis immobiliers associés à un projet de cette envergure et le développement de l’Aménagement axé sur le transport en commun (ATC) et d’autres initiatives visant à favoriser l’intensification.
L’obtention de biens immobiliers pour la ligne de la Confédération
Les exigences en matière de biens immobiliers pour la ligne de la Confédération visent quatre composantes :
- Ligne de la Confédération – voies de guidage et stations
- Entrées intégrées aux stations et Stratégie de développement des affaires (SDA)
- Installations d’entretien et d’entreposage (IEE)
- Servitudes pour Hydro Ottawa
Ligne de la Confédération
La ligne de la Confédération, à l’exception de la section du tunnel, est une conversion de la surface du Réseau de transport en commun rapide par autobus (RTR) de la Ville et, par conséquent, se trouve à l’intérieur de l’emprise de la Ville. Il a fallu une gamme d’acquisitions immobilières pour permettre la construction, l’exploitation et l’entretien futurs de la ligne de la Confédération, y compris l’acquisition d’intérêts en fief simple, les servitudes (permanentes et temporaires), les licences et les permis d’empiétement. Afin de répondre aux questions complexes liées à l’acquisition de biens immobiliers pour la construction d’un tunnel à travers le centre-ville, plusieurs de ces acquisitions ont été stratifiées pour séparer nos droits de surface, souterrains et aériens.
Les terres publiques représentent environ 75 % des exigences en matière de biens immobiliers pour la ligne de la Confédération. La grande majorité de ces terres ont été obtenues grâce à des Protocoles d’ententes (PE) complexes avec des propriétaires de terrains fédéraux, provinciaux et institutionnels tels que Parcs Canada, Travaux publics et services gouvernementaux Canada, le ministère des Transports de l’Ontario, l’Université d’Ottawa et la Commission de la capitale nationale (CCN). Étant donné qu’une municipalité ne peut exproprier des terres fédérales ou provinciales, il a fallu suivre des processus minutieux et à facettes multiples afin d’obtenir le droit de passage. Bien que ces négociations complexes aient présenté de nombreuses difficultés, elles ont également fourni une occasion à la Ville de résoudre des questions en suspens en matière de propriété avec la CCN remontant aux années 1980 relatives à la construction de la voie rapide d’autobus Transitway.
Certaines exigences en matière de biens immobiliers pour la ligne de la Confédération appartenaient à des entités privées. La majorité de ces droits de propriété ont été obtenus soit par la négociation d’accords ou par l’entremise du processus d’expropriation. Lorsque le calendrier de la construction a rendu nécessaire le début des procédures d’expropriation par la Ville, elle a tout de même poursuivi des ententes négociées avec les propriétaires expropriés. À ce jour, la Ville a terminé deux phases d’expropriations et prévoit aller de l’avant avec une troisième phase en 2014 pour garantir un certain nombre de servitudes temporaires de travail, au besoin.
Du point de vue de l’évaluation, l’acquisition de segments de tunnels souterrains situés au centre-ville a comporté divers problèmes. Dans certains cas, la rémunération pour ces prises n’a pas encore été résolue; cependant, la Ville s’attend à ce que certains facteurs tels que la profondeur de la limite supérieure de la prise, l’utilisation actuelle des propriétés à niveau, et l’amélioration associée à la construction de nouvelles infrastructures de transport continuent de jouer un rôle central dans la valeur du marché des segments de tunnel et dans l’effet préjudiciable causé aux terres résiduelles, le cas échéant.
Dans la mesure du possible, la Ville s’est efforcée de minimiser le besoin en matière de biens immobiliers en utilisant de façon stratégique les propriétés existantes de la Ville afin de répondre à diverses exigences du projet comme les aires de rassemblement et en concluant des accords ciblés pour les droits de propriété limités. Par exemple, la Ville a négocié un bail de cinq ans d’un stationnement au centre-ville qui était retenu en vue d’un développement futur. L’accord négocié donne accès au matériel de creusement à la partie centrale du tunnel de la ligne de la Confédération tout en laissant la possession de la parcelle et le potentiel de développement futur du site au propriétaire.
Entrées intégrées aux stations et stratégie de développement des affaires
Un élément critique du projet s’avère l’optimisation des possibilités d’intégration des stations au centre-ville de sorte à créer des entrées fonctionnelles, des relations d’affaires et des déplacements plus souhaitables. Cela libère également l’emprise de la Ville sur les rues du centre-ville afin de mettre au point un espace public plus fonctionnel tout en tenant compte des besoins des utilisateurs du transport en commun, des piétons et des cyclistes, et en offrant la possibilité d’améliorer l’aspect général des rues. Par conséquent, il s’agissait d’un objectif important en matière d’acquisition afin de garantir les droits de propriété de ces entrées intégrées aux stations.
Comme complément à cet objectif et en reconnaissance de l’objectif de la Ville à impliquer, de façon proactive, des participants privés ou publics pour promouvoir l’Aménagement axé sur le transport en commun (ATC) et les correspondances aux stations ou près de celles-ci, la Ville a entrepris en 2008 les initiatives de la stratégie de développement des affaires. La première étape du processus consistait à envoyer des demandes d’information (DI) aux entreprises du secteur privé et aux propriétaires de terrains le long de l’alignement du tunnel. Des employés de la Ville ont également fait appel à de nombreux propriétaires, promoteurs, détaillants, propriétaires fonciers et d’autres parties intéressées pour explorer et promouvoir les possibilités d’intégration dans les stations du centre-ville. Présentement, nous avons localisé cinq des six entrées pour les trois stations du tunnel à l’extérieur de l’emprise. Cette stratégie a permis de raccorder des propriétés du centre-ville à la ligne souterraine de la Confédération. Par souci de trouver un arrangement qui profiterait à tout le monde, la négociation des droits de propriété requis pour ces entrées s’est avérée un défi intéressant. Elle fut particulièrement difficile étant donné que l’acquisition de droits de propriété dans un bâtiment existant est assez unique et rare.
Une fiche de modalités a été mise en œuvre avec tous les cinq propriétaires, et les autres documents, tels que les accords de construction, suivront à une date ultérieure. Trois de ces entrées exigeront une intégration ou une adaptation de structures existantes telles que des bureaux, des bâtiments à usages mixtes et des centres d’achats, tandis qu’une quatrième station intégrée exigera la démolition d’une entrée existante d’un immeuble de bureau et de magasin de détail. Un cinquième emplacement au centre-ville est situé sur une parcelle de terre vacante, cependant, par l’octroi de droits aériens, l’entrée de la station prévue au site sera conçue structurellement pour accueillir un grand immeuble de plusieurs étages au-dessus de ce dernier. La sixième entrée est située sur l’emprise de la Ville.
Installations d’entretien et d’entreposage (IEE)
Le regroupement de terrains pour les installations d’entretien et d’entreposage représente 18 propriétés améliorées et compte un total de 26 acres, environ 340 000 pieds carrés d’espaces à bureaux et de locaux industriels, 12 propriétaires et 19 locataires. L’acquisition comprenait l’expropriation d’un condominium industriel/commercial à 10 unités dans son intégralité, que l’on croit être la première expropriation en son genre dans la province de l’Ontario et peut-être au Canada. La Ville a enregistré le plan d’expropriation en janvier 2012, a pris possession en mai 2012, et a conclu des contrats d’occupation avec la plupart des propriétaires et des locataires, le dernier de ceux-ci quittant sa demeure d’ici mars 2013.
Suite à l’expropriation de ces propriétés, la Ville a entrepris un rôle de gestion par rapport aux propriétés de l’IEE pendant environ un an et a modifié les contrats d’occupation avec certains des propriétaires/locataires de sorte à fournir suffisamment de temps pour déménager et, dans certains cas, construire un bien substitut. Du point de vue de la rémunération, la réinstallation des propriétaires/locataires expropriés a présenté quelques défis pour la Ville puisque plusieurs biens substituts identifiés par les propriétaires/locataires représentaient des améliorations importantes, y compris des nouvelles constructions et des locaux plus grands. Malgré cela, tous les propriétaires/locataires expropriés ont obtenu des biens substituts, et la Ville a réglé financièrement avec la majorité d’entre eux.
L’IEE assurera l’entretien et l’entreposage des véhicules pour le RTL de la ligne de la Confédération. La construction des installations sera terminée à temps afin de permettre l’assemblage final des véhicules avant la mise en service. En 2013, la possession des terrains de l’IEE a été transférée au constructeur du projet, le Groupe Transit Rideau (GTR), et toutes les améliorations ont depuis été démolies.
Le regroupement de terrains pour l’IEE a également permis à la Ville de tirer profit d’une acquisition stratégique d’un achat immobilier (bâtiment industriel) afin de consolider d’autres propriétés de la Ville (OCTranspo) qui sont à proximité de l’IEE.
Servitudes d’Hydro Ottawa
Pendant tout le processus de conception de la ligne de la Confédération, Hydro Ottawa a défini les servitudes nécessaires à son infrastructure d’énergie pour servir le RTL. Par conséquent, en vue d’obtenir les approbations requises, un accord d’agence hydroélectrique a été conclu entre la Ville et Hydro Ottawa. Essentiellement, la Ville a agi à titre d’agent d’Hydro Ottawa à l’égard de l’acquisition négociée ou, au besoin, l’expropriation des droits de propriété requis. Grâce aux négociations, la Ville a obtenu, au nom d’Hydro Ottawa, toutes les exigences de propriété requises (servitudes) avec 10 propriétaires, et donc il n’était pas nécessaire de les exproprier. La Ville a également coordonné et obtenu des permis temporaires d’occupation de propriétaires publics environnants nécessaires pour assurer l’installation de l’infrastructure d’Hydro Ottawa.
Le succès de l’obtention des exigences en matière de biens immobiliers pour la ligne de la Confédération tient en partie au fait que le Conseil municipal a octroyé une délégation de pouvoir illimité aux employés travaillant sur les acquisitions de propriétés, sous réserve de l’accord du conseiller municipal local. Il était également nécessaire d’obtenir l’accord du maire pour les règlements au-delà de 2 millions de dollars, et la chance de faire rapport seulement après l’acquisition de toutes les propriétés. Cette façon de faire a permis de veiller à ce que les règlements de propriété restent confidentiels jusqu’à ce que tous les biens immobiliers soient obtenus.
L’aménagement axé sur le transport en commun (ATC) et d’autres initiatives à l’appui de l’intensification
La ligne de la Confédération contribuera à la réalisation des objectifs de croissance à long terme de la Ville, en servant de catalyseur pour le développement et le réaménagement des régions entourant les stations du TLR. La Ville a déjà constaté une demande accrue de développement dans ces régions et l’on s’attend à ce que le rythme de ce réaménagement s’accroisse en vue de l’ouverture de la ligne de transport en commun et au cours des années qui suivront la mise en service.
À la suite de cette demande, la Ville évalue de manière proactive les régions entourant chaque station et crée des plans d’aménagement axé sur le transport en commun (ATC). Ces études sont déterminées selon un rayon de 800 mètres entourant chaque station. Toutes les études se fondent sur les principes de la croissance intelligente et sont conçues de manière à encourager les communautés denses et complètes, là où les gens peuvent vivre, travailler, magasiner et se divertir tout en ayant moins recours aux véhicules pour usage personnel. On insiste sur des plans d’élaboration qui encouragent des transports alternatifs, y compris la marche, le vélo et le transport en commun. Ces initiatives de planification se traduiront par des rendements appréciables sur les investissements dans les grands projets d’infrastructures municipales, comme la ligne de la Confédération. Les plans contribuent également à la viabilité économique, environnementale, sociale et culturelle globale des villes grâce à une utilisation efficace des terres qui tient compte la croissance d’infrastructure existante et prévue.
Dans ce sens, la Ville a déjà complété des plans d’aménagement axé sur le transport en commun et des plans de développement communautaire (PDC) pour 8 des 13 stations, incluant les stations Tremblay, Saint- Laurent, Cyrville, Lees, Hurdman, Blair, Tunney’s Pasture, et Bayview .
Comme un grand nombre de villes, en matière d’intensification, la Ville d’Ottawa a toujours mis de l’avant une politique qui décourageait le développement au-dessus de grandes infrastructures. Cette politique était en conformité avec les pratiques exemplaires de l’industrie, car elle veillait à ce que l’opération de l’infrastructure ne soit pas compromise par le développement, et, à l’inverse, que le développement ne serait pas compromis par l’opération de l’infrastructure ou sa faillite. En outre, la politique a assuré que le degré de complexité associée à la surveillance et l’entretien de l’infrastructure seraient réduits au minimum. La faiblesse de cette politique vient du fait qu’elle contraignait et parfois même empêchait le développement en général et, souvent, dans des domaines où les municipalités cherchent à orienter la croissance.
Au cours des dernières années, l’amélioration au matériel d’infrastructures, aux techniques de construction et aux pratiques de surveillance et d’entretien, en plus des pratiques exemplaires d’objectifs en matière de croissance intelligente pour les infrastructures municipales de créer des quartiers plus denses près de services importants de transport en commun, a permis de prendre du recul et de vérifier les politiques de construction au-dessus d’infrastructures municipales. C’est particulièrement le cas où il y a d’autres avantages à encourager le développement d’une région.
Afin de favoriser l’intensification, le Conseil municipal a récemment adopté une politique destinée à assurer que la Ville adopte une approche uniforme fondée sur le risque lorsqu’elle détermine les droits de construction qu’elle octroie aux propriétaires quant à la construction au-dessus d’infrastructures municipales. Cette décision sera prise si la proposition est convenable pour la région et est conforme aux orientations en matière de croissance dans le plan officiel, les plans secondaires, les PDC, les lignes directrices sur le développement/conception, et le règlement de zonage. Si on le juge nécessaire, cette politique permet maintenant à la Ville d’accorder des droits de propriété nécessaires pour construire au-dessus d’infrastructures existantes en conformité avec sa politique et ses procédures d’élimination.
Résumé
L’obtention des exigences de propriétés faisait partie intégrante de la réussite de ce projet d’infrastructure de 2,13 milliards de dollars, et ainsi, l’équipe de la propriété de la Ville a rencontré des défis importants. Cependant, grâce à des stratégies de négociation bien développées, les actifs immobiliers nécessaires ont été obtenus « à temps » et « dans les limites de budget », sans déclencher une couverture médiatique négative. On a aussi eu du succès en raison de la mise en place de calendriers de gestion de projet fluides.
La ligne de la Confédération s’est déjà révélée un catalyseur pour le développement et le réaménagement de zones entourant les stations du TLR. Les outils de planification en cours d’élaboration, y compris l’ATC et la mise en œuvre d’une approche uniforme fondée sur le risque pour les droits de construction au-dessus d’infrastructures municipales, permettront l’intensification appropriée et une croissance intelligente. La ligne de la Confédération représente un investissement important dans l’avenir de la ville d’Ottawa. Des outils de planification rigoureux et une excellente stratégie d’acquisition de propriétés aident à optimiser cet investissement.
-30 –
Schéma 1
Schéma 2 (Tunnel de la ligne de la Confédération)
Schéma 3 (Station intégrée)
Schéma 4 (Installations d’entretien et d’entreposage)
